Caja otorgante y aplicación de las leyes 14.236, 24.476 y 25.321

 Introducción

El sistema previsional argentino está estructurado sobre una pluralidad de subsistemas previsionales, de modo que coexisten simultáneamente el régimen previsional Nacional, los Provinciales, los Municipales y los de las Cajas Profesionales. Cuando una persona ha prestado servicios en más de un régimen, surge el problema de determinar cuál es la Caja otorgante del beneficio y cuál o cuáles serán las Cajas que reconocerán los años trabajados bajo su régimen.

A partir de este interrogante se crea el régimen de reciprocidad jubilatoria, instituido por el decreto ley nacional N° 9316 del año 1946. El principio general en la materia es que la Caja que otorga el beneficio es aquella dentro de la cual se hayan prestado más años de servicios con aportes.

Actualmente la ley 24.241 en su artículo 168 prevé que “Será organismo otorgante de la prestación, aquel en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicios con aportes. En el caso de que existiese igual cantidad de años de servicios con aportes, el afiliado podrá optar por el régimen otorgante”.

Asimismo, en la Provincia de Santa Fe, el artículo 76 de la ley 6915 dispone que “Será organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado la mayor cantidad de años de servicios con aportes”.

El presente trabajo, refiere a la situación planteada ante la aplicación, en el caso de afiliados autónomos o monotributistas, de las leyes 14.236, 24.476 y 25.321, de prescripción, condonación y renuncia de servicios respectivamente. Y cómo dicha aplicación, afecta el principio de Caja Otorgante de la prestación.

Resolución 16/2010 Secretaria de Seguridad Social de la Nación

El texto de dicha resolución prevé en su artículo 1 que “las disposiciones de las Leyes N° 14.236 sobre prescripción, N° 24.476, sobre condonación de deudas y N° 25.321 sobre renuncia de servicios, sólo son aplicables para los trabajadores autónomos deudores de aportes obligatorios al SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)". Y el artículo 2 que “Los servicios o tiempos de trabajo correspondientes a los aportes obligatorios adeudados mencionados en el artículo 1°, deberán ser computados para la determinación de la Caja jubiladora en los sistemas de reciprocidad o coordinación”

El fundamento del dictado de la misma, es el dictamen previo de la Gerencia de Asuntos Jurídicos de ANSES 23.241/2003, que sostiene “a los efectos de la Caja otorgante de la prestación habrá de estarse a lo dispuesto por el artículo 168 de la Ley N° 24.241 por lo que asumirá ese rol aquélla en la que se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicios con aporte o más exactamente servicios correspondientes a períodos en que debían efectuarse los aportes aunque por algunos de ellos se invoque la aplicación de las leyes 25.321, 24.476 o la prescripción liberatoria en los términos la Ley N° 14.236 ya que dicha renuncia y/o condonación y/o prescripción es una liberalidad reconocida por la ley, que no empece su consideración como servicios nacionales prestados con obligación de efectuar aportes”.

Que el dictamen mencionado sostiene que la invocación de las leyes mencionadas en el ámbito nacional, nunca podrá alterar el principio de Caja otorgante y no pueden utilizarse para soslayar el rol de Organismo otorgante de esta administración, tomándose en consideración la “totalidad” de los servicios nacionales aunque para algunos se invoquen las leyes mencionadas.

En sus considerandos, determina que el sistema de reciprocidad es un acuerdo entre los distintos regímenes previsionales y ninguno de ellos puede modificar unilateralmente lo pactado como tampoco existen organismos de mayores jerarquías que otros para que legítimamente lo pudieran hacer. Por consiguiente, los efectos de la prescripción liberatoria prevista en la Ley N° 14.236 son exclusivos para el régimen nacional y sólo invocables por los trabajadores autónomos deudores de aportes, en cuyo caso, de acuerdo al artículo 60 de la Ley N° 18.038, no serán computados ni reconocidos los servicios. El mismo criterio cabe aplicar para lo establecido en las Leyes 24.476 y 25.321, es decir, que sus efectos están limitados al régimen nacional y sólo pueden ser pretendidos por trabajadores autónomos deudores.

Continúa diciendo que “entender lo establecido por las leyes nacionales de otro modo sería violatorio de los convenios de reciprocidad ya que uno de los organismos coparticipantes impondría condiciones especiales con consecuencias sobre los demás sin acuerdo previo de estos últimos. Las reglas de coordinación exceden la competencia reguladora de los regímenes previsionales coparticipantes, tienen otros objetivos y finalidades, regulan relaciones diferentes, los sujetos son distintos y, finalmente, derivado de todo lo anterior, el origen o fuente de las reglas es un colectivo de organismos aunque el acuerdo o la adhesión se hayan realizado sucesivamente.

Finaliza considerando que si por los trabajos con obligación de aportes el trabajador tiene la facultad de prescribir deudas, o eximirse de la coerción forzosa del pago de los aportes o renunciar a los servicios con cargas impagas, queda confiado a la voluntad del trabajador el efectivo pago de los aportes como así también su consecuencia (computación y reconocimiento de servicios), liberalidades éstas que se trasladarían a la elección de la Caja Jubiladora violando la reciprocidad de los acuerdos de coordinación.

La situación en la provincia de Santa Fe: Decreto 855/2008

El citado decreto, significó un cambio y una postura en la aplicación de las leyes 14.236, 24.476 y 25.321, cuando dichos servicios son invocados en los expedientes de reconocimiento de servicios nacionales.

El dictamen vinculante de Fiscalía de Estado de la Provincia de Santa Fe N° 0703/2007, en el marco del Expediente 15101-0156454-V, ante la solicitud de Julio César Ardito, es el que dió fundamento al Decreto 855/2008, siendo el que sigue aplicándose en la actualidad, con carácter de vinculante para el organismo previsional.

En dicho expediente, el organismo previsional provincial, había denegado el beneficio, por no considerarse Caja Otorgante, ya que consideraba que no correspondía considerar la pretendida renuncia a servicios y aportes de la ley 25.321, que el solicitante había utilizado. El fundamento del organismo es la aplicación de los artículos 168 de la ley 24.241 y 76 de la ley 6.915.

Se agravia el solicitante, en cuanto su renuncia de los servicios amparada por la ley 25.321, no resultó ni caprichosa ni selectiva, puesto que la normativa se aplicó únicamente respecto de aquellos servicios que no registraban aportes efectivos. Al fallecer el solicitante, la viuda, acompaña planilla de aportes del causante, como prueba de sus dichos.

La fundamentación de Fiscalía de Estado, se basa en que se hace necesario aplicar el régimen de reciprocidad para obtener el beneficio, por lo tanto, determinar la Caja Otorgante. Además que el artículo 3 del decreto ley 9316/1946¹, establece que se tomarán en cuenta los servicios y remuneraciones por las cuales se hayan efectuado aportes. Agrega que los interesados podrán obtener el cómputo de tales servicios previa solicitud de formulación de cargo por la totalidad de los aportes personales y los del empleador. Considera al aporte como una obligación legal que pesa sobre el afiliado, y que la ley 25.321 permitió a los afiliados autónomos renunciar al cómputo de servicios prestados sin aportes, caducando la deuda exigible. Considera entonces, dicho Dictamen, que es válida la aplicación de la ley 25.321, siempre que dicha renuncia sea sobre los servicios sin aportes.

Este dictamen concluye en el dictado del Decreto mencionado, y por lo tanto, la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Santa Fe, permite la aplicación de las leyes 14.236, 24.476 y 25.321, siempre que se hayan aplicado estos beneficios sobre períodos sin aportes. Si se aplicaron sobre períodos aportados, los mismos, aunque no estén reconocidos, serán considerados al efecto de determinar la Caja Otorgante.

Situaciones similares resueltas jurisprudencialmente

En el caso “Belderrain, Martín Manuel c/ Instituto de Previsión Social s/ Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, dió razón al IPS al considerar que el actor hubo acreditado mayor cantidad de años de servicios laborales en el ámbito nacional, circunstancia que impide que la Caja (IPS) demandadaasuma el rol de otorgante del beneficio de jubilación peticionado, y que en este contexto, la sentencia de Cámara atacada incurrió en una interpretación errónea de la normativa aplicable, en el caso la ley 25.321, realizando una incorrecta armonización con el régimen de reciprocidad establecido en el art. 168 de la ley 24.241, su decreto reglamentario (decreto 679/1995) y decreto ley 9316/1946. Sostiene la Corte que “para determinarse el rol jubilatorio, corresponde se computen los servicios que el actor ha trabajado bajo los diferentes regímenes previsionales integrantes del sistema de reciprocidad jubilatoria, considerando a tales efectos todos los servicios, incluídos aquellos por los cuales se adeudan aporte”. Asimismo entiende que la renuncia efectuada por el trabajador no puede dar como resultado un cómputo de servicios del que resulte la elección de la Caja Jubilatoria, violando así el principio de reciprocidad en los acuerdos de coordinación sobre los que se construyó el sistema previsional argentino".

Este criterio se ve modificado, por el caso “Wakun, José Carlos c/ Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía de la Provincia de Buenos Aires s/ Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley”². La Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires, sostuvo que para establecer el rol jubilatorio deben tenerse en cuenta los servicios que el afiliado ha trabajado bajo los distintos regímenes previsionales integrantes del sistema de reciprocidad jubilatoria, y considerarse a tales efectos todos los servicios, tanto aquellos por los cuales se hicieron los aportes como aquellos por los que éstos se adeudan, computándose de esta manera igualmente el período en el cual estaba obligado a contribuir.

Hasta aquí es el mismo criterio sostenido en el fallo anterior. Contra dicho pronunciamiento, la parte actora interpuso recurso extraordinario ante nuestro máximo tribunal, la CSJN³, que sostuvo:

a) Como tuvo oportunidad de señalar la Corte en el precedente registrado en Fallos: 323:3014, los artículos 80 y 81 de la ley 18.037 -texto según el art. 168 de la ley 24.241- prevén que “será organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con aporte, y no cabe darle al concepto ”mayor tiempo con aportes" otra interpretación que la que surge de su propia letra.

b) A los efectos de establecer el tiempo con aportes corresponde atender a lo dispuesto en el artículo 2° del decreto 679/1995, de cuyo texto surge que: “a los fines de la ley 24.241, se consideran servicios con aportes: a) tratándose de actividades en relación de dependencia, los períodos respecto de los cuales hubieran devengado y retenido los aportes y contribuciones correspondientes; b) en el caso de actividades autónomas, los períodos respecto de los cuales se hubieran devengado e ingresado las pertinentes cotizaciones.

De ahí que resulte de una interpretación dogmática incluir, a fin de computar la “mayor cantidad de años de servicios con aporte”, aquellos servicios autónomos correspondientes al régimen nacional que resultaron “renunciados en los términos de la ley 25.321 y que, por lo tanto, no contribuyeron de manera efectiva a la formación del fondo común de la caja”.

El acogimiento del actor a los beneficios que dispone el artículo 1° de la ley 25.321 no puede generar efectos jurídicos únicamente en el ámbito nacional, ya que tal régimen implica la renuncia de los años de servicios y aportes que luego no serán reconocidos en el sistema, quedando sin reconocimiento en el ámbito provincial. Agregó que aceptar esta hermenéutica no implica violación alguna al régimen dispuesto en el artículo 168 de la ley 24.241.

Si bien el sistema de la ley 25.321, al establecer un régimen de condonación de deudas, impacta en el sistema de reciprocidad, por modificar en menos el cómputo de años del orden nacional, esto no puede ser imputado al afiliado, quien ejerció la opción que el sistema legal le ofrece, conforme a derecho. De lo contrario, se pondría al trabajador aportante en una situación híbrida en la que el sistema no le brinde un acogimiento adeudado.

Por otro lado, cabe recordar que el sistema de reciprocidad entre los organismos de Previsión social y Cajas de Jubilaciones, establecido por decreto ley 9316, de fecha 16-IV-1946 (al que la Provincia de Buenos Aires adhirió por ley 5157), tuvo su origen en un criterio equitativo tendiente a superar la imposibilidad deacumulación de beneficios que impedía al trabajador adecuar la jubilación a lo que él ganó durante su vida activa. Así lo dispuso al autorizar el reconocimiento, a los efectos de obtener beneficios de pasividad, de los servicios prestados y remuneraciones percibidas en cargos de afiliación a las cajas nacionales y en las provincias o municipalidades adherentes, evitando que se desconozcan servicios prestados por el mero hecho de estar tutelados por sistemas distintos (B. 60.578 “Haspert de Russo”, sent. del 30-X-2002 y B. 62.661, “L., C. I.”, sent. del 14-XI-2007).

Continúa, que debe prevalecer el carácter integral e irrenunciable de los derechos consagrados en las leyes de jubilaciones y pensiones, su imprescriptibilidad y las características de las contingencias que la previsión social tiende a cubrir, a fin de interpretar las normas con amplitud, razón por la cual la Administración demandada no puede negar su condición de caja otorgante, desconociendo el texto legal (arts. 168 de la ley 24.241 y 2 inc. b del decreto 679/1995) que regula con claridad cuáles son los requisitos que condicionan el otorgamiento de un determinado beneficio por parte del Instituto de Previsión Social -mayor cantidad de años de servicio con aportes efectivos, respecto de cuyos períodos se hubieran devengado e ingresado las pertinentes cotizaciones.

El Superior Tribunal de Justicia de Corrientes, en la causa 2197/12 “Iglesia Llano, Roberto Antonio c/ Instituto de Previsión Social de Corrientes y Estado de la Provincia de Corrientes s/ amparo”⁴, consideró que “una pauta hermenéutica de innegable valor nos proporciona el art. 2° inc. a) del decreto 679/95, reglamentario de la ley 24241, que establece que, a los fines de la ley 24241, se consideran servicios con aportes, en el caso de actividades autónomas, los períodos respecto de los cuales se hubieran devengado e ingresado las pertinentes cotizaciones. Es decir que en aquellos períodos respecto de los cuales se hubiera ejercitado la opción prevista por la ley 25321 [caducidad de la deuda], como ocurre en el caso de autos, no pueden ser computados como ”servicios con aportes" justamente por no haber ingresado los fondos al organismo previsional. La ley 25321 permite, frente a la existencia de una deuda de aportes previsionales por servicios prestados en calidad de autónomo, renunciar a dichos períodos sin tener que cancelar el crédito fiscal y de esa forma acceder al beneficio jubilatorio “de acuerdo a las leyes correspondientes”. Realizada la opción por el interesado, los períodos renunciados en base a la ley 25321 pierden toda relevancia jurídica, sin que puedan ser computados a los efectos de determinar el régimen de reciprocidad instaurado por el decreto ley 9316/1946, al que recordemos se encuentra adherido en forma expresa la Provincia de Corrientes conforme al art. 31 de la ley 4917. Ello así, pues para determinar el carácter de Caja otorgante deben contabilizarse los “años de servicios efectivamente aportados” y no los “años de actividad”, pues los primeros son los efectivamente tributados y conforman los fondos de los organismos previsionales".

Pero el Superior Tribunal de Justicia de Corrientes, va un poco más allá de la interpretación de la terminología “servicios con aportes”, ya que analiza la jerarquía normativa, al decir que “En otro orden de consideraciones, y aún cuando la resolución dictada por la Secretaría de Seguridad Social de la Nación [16/10] sea de fecha posterior al decreto reglamentario 679/95, se trata de una resolución ministerial jerárquicamente inferior a un decreto reglamentario, y por lo tanto, en pugna con el orden normativo impuesto en el art. 31 Constitución Nacional. Ello así, pues si el decreto reglamentario de la ley 24241 claramente establece que se consideran servicios con aportes para el caso de actividades autónomas, los períodos respecto de los cuales se hubieran devengado e ingresado las pertinentes cotizaciones; una resolución ministerial no puede venir a establecer lo contrario sin echar por tierra el orden normativo regulado por el art. 31 de la Constitución Nacional”.

Conclusión

Los principios en materia del derecho de la seguridad social, exigen cierta unidad o armonía en la organización legislativa, administrativa y financiera del sistema, evitando contradicciones, desigualdades, injusticias y complejidades.

La dispersión normativa atenta contra los intereses de los sujetos protegidos, obstaculizando su conocimiento y aplicación; más aún si se tiene en cuenta que este derecho es dinámico por naturaleza, lo que requiere un orden legislativo que garantice equidad de derechos entre los distintos sectores comprendidos. En nuestro país, el sistema de reciprocidad jubilatoria, es de coordinación, descentralizada y horizontal, opuesto a subordinación, de tal manera que en lugar de mandatos y coerción, hay consenso y negociación. Por ello los convenios son acuerdos que se realizan en un proceso continuo. No homogeniza sino que hace funcionar la autonomía regulada para que los regímenes puedan maximizar su racionalidad interna. Así es como se mantienen las identidades de los regímenes en un mismo nivel, en una articulación que reconoce la ubicación paralela de las normativas.

Este sistema de coordinación, no puede modificar los regímenes, o imponerle sus reglas, de ser así, no sería una regla de coordinación, sino de armonización que se impone a los diferentes regímenes en sus relaciones internas. Es por ello que, a partir de la vinculación ningún régimen existe solo. Nos encontramos, ante la aplicación de las leyes 14.236, 24.476 y 25.321, con dos propuestas de criterios a aplicar: a) la prevista por la Resolución SSS 16/2010, que considera a todo el período en que se aplican estos beneficios, como aportados al Sistema Nacional, al efecto de determinar la Caja Otorgante; b) la prevista por las Provincias de Santa Fe (Decreto 855/2008), Buenos Aires (Fallo Wakun) y Corrientes (Fallo Iglesia Llano, Roberto Antonio) que apela a la reglamentación prevista en el decreto 679/95, y desde mi punto de vista a la realidad del trabajador, y considera como válida la aplicación de las leyes mencionadas, siempre que se efectúen sobre períodos impagos, y considera los pagos, al efecto de determinar la caja otorgante:

Considero que tanto el Decreto Provincial 855/08, como los fallos citados, han apelado, además de los fundamentos que exponen, a la realidad del solicitante aportante, que habiendo efectuado pagos cancelatorios de aportes al sistema previsional, los mismos, aunque sean susceptibles de aplicación de las leyes en cuestión, serán igualmente considerados al efecto de determinar la Caja Otorgante.

Desde mi punto de vista, parece justo dicho criterio porque al considerar, al efecto de la caja otorgante de la prestación, los pagos realizados, a pesar de hacer uso de las leyes 14.236, 24.476 y 25.321, no hay un intento de captación de Caja Otorgante, sino que se apela a la real situación fáctica del solicitante.

Bibliografía

-"Reciprocidad Jubilatoria", Mariano Candioti y Armando De Feo, Ed. Rubinzal Culzoni, 2013.

-"Derecho Previsional Argentino", Bernabé Chirinos, Ed. La Ley, 2016. -"Régimen de Jubilaciones y Pensiones" - Edición ampliada y actualizada. María Teresa Martín Yáñez , Fernando Horacio (h.) Payá, Ed. Abeledo Perrot, 2016. -"Coordinación y reciprocidad de la seguridad social en el sistema mundo", Paganini, Mario, Revista de Derecho Laboral 2010-2, Ed. Rubinzal Culzoni.

Notas

1. El artículo 3 decreto ley 9316/1946 prevé que tanto los servicios como las remuneraciones que se tengan en cuenta sean aquellos por los cuales se hayan satisfecho, en el momento de percibir las respectivas remuneraciones, los aportes exigidos por cada régimen.

2. SENTENCIA 16 de Agosto de 2017, SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. LA PLATA, BUENOS AIRES Magistrados: Pettigiani - Kogan - Negri - Kohan - Mancini - Carral - Celesia, Id SAIJ: FA17010106. Disponible en: http://www.saij.gob.ar/suprema-corte-justicia-local-buenos-aires-wakun-jose-carlos-caja-retiros-jubilaciones-pensiones-policia-provincia-buenos-aires-pretension-anulatoria-recurso-extraordinario-inaplicabilidad-ley-fa17010106-2017-08-16/123456789-601-0107-1ots-eupmocsollaf?

3. CSJ 41/2013 (49-W)/CS1, Wakun, José Carlos el Caja Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía de la Prov. de Bs. As. s/ pretensión anulatoria recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, de fecha 9 de diciembre de 2015.