Ana Telma Britos
1. Introducción
Las prestaciones previsionales gozan de la protección de distintas garantías constitucionales y convencionales. El tema por analizar es si, cuando un titular (en la mayoría de los casos, un adulto mayor) solicita el reconocimiento judicial de una prestación previsional que fue denegada en sede administrativa, encuentra una respuesta adecuada de los distintos poderes del Estado.
Analizaremos las normas constitucionales relacionadas con los derechos involucrados, las normas internacionales que fueron ratificadas por nuestro país, los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Suprema de Justicia y opiniones de la doctrina.
2. Procesos que debe transitar un adulto mayor vulnerable
Describiré lo que le ocurre, en la mayoría de los casos, a una persona que intenta obtener una prestación previsional y, ante una denegatoria de ANSES, promueve demanda ante los Juzgados Federales de la Seguridad Social para obtener el reconocimiento de su derecho, ya sea de jubilación por vejez o por invalidez, o pensión por fallecimiento. Se encuentra con distintos obstáculos en sede tanto administrativa como judicial. En primer lugar, debe solicitar, vía web, un turno en ANSES, que en la actualidad se está dando a dos meses (sin mencionar los problemas actuales en la atención virtual). Por un lado, la ANSES puede demorar meses en denegar un expediente, o lo puede hacer en forma inmediata con una simple denegatoria modelo sin un análisis del caso y sin un cómputo de los años de servicios que tiene el solicitante. Esta situación dificulta el tema en sede judicial porque no se sabe cuántos años de servicios se le reconocen a la persona. Por otro lado, una vez presentada la demanda en los Tribunales que, si bien se encuentran colapsados, tienen la misma demora, o tal vez más cuando se trata de la solicitud de una prestación que un juicio de reajuste. A pesar de que en el juicio de reajuste ya cobra un haber (aunque no sea el correcto, en las prestaciones, que son de carácter alimentario, no percibe ingresos para poder subsistir). Una vez obtenida sentencia firme (ya sea de primera o segunda instancia) en la mayoría de los casos, el plazo de cumplimiento que ordena la sentencia es de 30 días. Sin embargo, la demandada nunca cumple el plazo. En la mayoría de los casos, se debe iniciar el proceso de ejecución de sentencia y, a pesar de cursarle varias intimaciones, la ANSES no cumple con la sentencia. Luego de varias intimaciones, algunos Juzgados acceden a fijar audiencias citando a los responsables de las distintas áreas involucradas para que den las explicaciones por su reiterado incumplimiento.
Recién para la fecha de la audiencia, se presentan con una liquidación y con un alta de beneficio, que se hará efectiva a los dos meses. Todo este proceso puede durar, en promedio, entre 4 y 10 años para obtener una prestación previsional de carácter alimentario.
3. Las prestaciones previsionales forman parte de la Seguridad Social
Cuando hablamos de prestaciones previsionales, no hay dudas de que estamos hablando de prestaciones de la Seguridad Social.
a) La protección de los derechos previsionales y de la Seguridad Social la encontramos en nuestra Constitución ya cuando el preámbulo habla de “promover el bienestar general” en el art.14 bis: “El estado otorgará los beneficios de la seguridad social que tendrá carácter integral e irrenunciable”; en el art. 75, inc. 23, de “legislar y promover medidas de acción positivas que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular de niños, mujeres, ancianos y personas con discapacidad (1)”; y, en el art. 75, inc. 19, de “promover lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social”.
b) Esa protección también la encontramos en la normativa internacional con rango constitucional, ya que fue ratificada por nuestro país:
- La Convención Americana de Derechos Humanos, en su art. 26, dentro de los Derechos Económicos Sociales y Culturales: “Los Estados se comprometen a adoptar providencias […] para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas […] sociales”.
- El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su art. 9: “Los Estados Parte en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la Seguridad Social, incluso el seguro social”.
- La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores, en su art. 17: “Toda persona mayor tiene derecho a la seguridad social que la proteja para llevar una vida digna”.
4. Adultos mayores
a) Nuestro país adhirió a la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores a través de la Ley 27.360 y se comprometió a lo siguiente:
- “Adoptar y fortalecer todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales y presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia, a fin de garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos” (2).
- “Adoptar las medidas necesarias para garantizar a la persona mayor el goce efectivo del derecho a la vida y al derecho de vivir con dignidad en la vejez” (3).
- “La persona mayor tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o por un Tribunal competente. Los Estados Parte se comprometen a garantizar la debida diligencia y el tratamiento preferencial a la persona mayor para la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales” (4).
c) La Corte Suprema de Justicia Nacional, refiriéndose al CIPDHPM, sostuvo: “Este instrumento hace hincapié en el enfoque diferencial para el goce efectivo de los derechos de la persona mayor”(6).
d) Sin embargo, en la mayoría de los casos planteados, nos estamos refiriendo a adultos mayores, o sea, personas con más de 60 años, que no están teniendo un eficaz acceso a la justicia ni un trato diferenciado y preferencial.
5. Vulnerabilidad
a) A través de la Acordada 5/2009, la Corte Suprema de Justicia de la Nación adhirió a las 100 reglas de Brasilia, que son reglas básicas relativas al acceso a la Justicia de las personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad: “Se considera en condición de vulnerabilidad a aquellas personas que, por razón de su edad […], encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el Sistema de Justicia los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico”.
b) La CSJN sostuvo “que el envejecimiento y la discapacidad —los motivos más comunes por los que se accede al estatus de jubilado— son causas predisponentes o determinantes de vulnerabilidad, circunstancia que normalmente los obliga a contar con mayores recursos para no ver comprometida seriamente su existencia o calidad de vida y consecuente ejercicio de derechos fundamentales”.
c) La CIDH, en el caso Poblete Vilches, sostuvo que “así, la Corte ha señalado que la edad es también una categoría protegida por esta norma” y que “la adopción de medidas positivas se acentúa en relación con la protección de personas en situación de vulnerabilidad o en situación de riesgo” (7).
d) Cuando la persona solicita una prestación previsional, es porque le ocurrió una contingencia que el sistema previsional debe cubrir, ya sea que se encuentre sin trabajo y en edad de acceder a la prestación o tenga un 66% de incapacidad (y en esas condiciones no puede continuar trabajando). No hay duda de que el que solicita la prestación se encuentra en situación de vulnerabilidad.
6. Debido proceso
a) ANSES, como organismo descentralizado de la Administración Pública, debe respetar la Ley de Procedimientos Administrativos, en cuanto a que “el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso” (8) y a que establece como principios la celeridad, economía, sencillez y eficacia (9).
b) La CIDH sostuvo: “Si bien el art. 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales […] a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos” (10).
c) Esto no ocurre en el trámite administrativo previo cuando, en muchos casos, no se realiza ni un cómputo de los años de servicio ni tampoco cuando sistemáticamente se niega a cumplir con celeridad la sentencia judicial que reconoció el derecho al beneficio.
7. Tutela judicial efectiva
a) La Convención Americana de Derechos Humanos, en su art. 25, establece: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido […] ante los jueces […] que lo amparen contra los actos que violan sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención”.
b) La CIDH, en 5 Pensionistas, ha dicho: “No basta con la existencia formal de los recursos, sino que estos deben ser eficaces, es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos contemplados en la Convención” (11). Y cita un informe del Defensor Oficial de Perú que sostiene: “Si el cumplimiento de las sentencias queda librado a la discrecionalidad de la Administración, se vulnera la noción misma del Estado de Derecho y se crean condiciones para un régimen de arbitrariedad e imprevisibilidad, contrario a principios constitucionales como la separación de poderes y la autonomía del Poder Judicial. A su vez, se rompe notoriamente el derecho de igualdad que debe asistir a las partes en el proceso, al supeditarse la ejecución de la sentencia judicial a la voluntad de una de estas, paradójicamente, la parte derrotada” (12).
c) En el proceso judicial, nos encontramos con dos problemas: por un lado, no hay un trato preferencial cuando se trata del reconocimiento judicial de una prestación de carácter alimentaria y, por otro lado, no se arbitran los medios procesales para que la demanda se cumpla y se otorgue el beneficio.
Conclusión
En primer lugar, si analizamos la etapa administrativa, es importante recordar que existe una Ley de Procedimientos Administrativos que, en la mayoría de los casos, ANSES (organismo descentralizado del Estado) no la cumple, sin reparar en que el procedimiento administrativo es la secuencia o sucesión de actos dirigida a la satisfacción directa e inmediata del bien común o del interés público.
El sujeto del derecho recurre a la Justicia y, pese a que la cabeza del Poder Judicial adhirió a las 100 Reglas del Brasilia y a las convenciones que protegen al adulto mayor en situación de vulnerabilidad, no se establece un proceso acorde a las necesidades de este colectivo de personas, ni tampoco se le da un trato preferencial. Nos referimos especialmente a que las sentencias de prestaciones suelen demorar más que las de reajuste de haberes y, en muchos casos, se ordena otorgar el beneficio, y no que el retroactivo adeudado en esos años sea abonado con sus correspondientes intereses. Esto atenta, en este último caso, contra el carácter integral del haber previsional ya que, al abonarlos, a valores históricos y sin interés, el sujeto del derecho se ve nuevamente vulnerado en el goce de su derecho en forma oportuna e integral.
La CIDH establece que el control de convencionalidad lo deben hacer los distintos poderes del Estado.
La ANSES habitualmente no cumple la orden judicial en el plazo que le fija la sentencia. Nos encontramos con un órgano descentralizado de la Administración Pública (y, por lo tanto, parte del Estado Nacional), que no solo incumple la orden judicial, sino que viola derechos que gozan de garantía convencional. Es inaudito que, teniendo la obligación de realizar el control de convencionalidad, no solo no lo realiza, sino que obstruye el goce de esos derechos. El cumplimiento del respeto a los derechos humanos nos incumbe a todos, pero son los Estados los que tienen la exigencia de respetar estos derechos y garantizar su protección.
Los derechos humanos no son atribuibles por ninguna instancia judicial: están íntimamente ligados a la condición de persona humana. Son anteriores a la constitución de cualquier sociedad, superiores al Estado y totalmente inalienables. Todo individuo debe ser protegido de los excesos de cualquier Gobierno (13).
Las prestaciones de la seguridad social se encuentran dentro de los llamados “Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, protegidos por convenios internacionales que firmó nuestro país. Y, cuando un Estado asume una obligación a nivel internacional, esta obligación debe ser cumplida. Nos encontramos ante un sujeto de derecho, adulto mayor vulnerable, que espera la respuesta del Estado. Y, en la mayoría de los casos, tiene que esperar entre 4 y 10 años hasta obtener la prestación solicitada. Durante todo ese tiempo sin trabajo, debe sobrevivir con la ayuda de la familia. En este caso, tanto la Administración como el Poder Judicial no están realizando un adecuado control de convencionalidad, ni arbitrando los medios para cumplirlo.
Es necesario que, realmente, se le dé al adulto mayor vulnerable un plus de protección para evitar que se torne ilusorio el goce y ejercicio de sus derechos, ya que toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales.
“Los derechos humanos incluyen tanto derechos como obligaciones. Los Estados asumen las obligaciones y los deberes, en virtud del derecho internacional, de respetar, proteger y realizar los derechos humanos. La obligación de respetarlos significa que los Estados deben abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos humanos, o de limitarlos. La obligación de protegerlos exige que los Estados impidan los abusos de los derechos humanos contra individuos y grupos. La obligación de realizarlos significa que los Estados deben adoptar medidas positivas para facilitar el disfrute de los derechos humanos básicos” (14).
Notas
1. El subrayado me pertenece.
2. Conf. CIPDHPM art.4 inc. c), el subrayado me pertenece.
3. Conf. CIPDHPM art. 6 primer párrafo, el subrayado me pertenece
4. Conforme artículo 31 primer y tercer párrafo.
5. Aportes para la aplicación de la nueva Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores por el Ministerio Público Fiscal 2017 Unidad Fiscal para la Investigación de delitos cometidos en el ámbito de actuación del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados Dirección General de Derechos Humanos 2017. Pág. 11 párrafo segundo.
6. García María Isabel c/ AFIP considerando 14.
7. Poblete Vilches c/ Chile, 122.
8. Ley 19549 art. 1 inc.f) punto 3
9. Ley 19549 art.1 inc. b)
10. Baena Ricardo y otros c/Panamá, 124.
11. 5 Pensionista c/Perú, violación al art. 25.
12. “Incumplimiento de Sentencias por parte de la Administración Estatal”, elaborado en octubre de 1998.
13. Derechos Humanos y Adultos Mayores, Universidad Nacional de Córdoba, extensión, 2017, página 8
14. Derechos Humanos y Adultos Mayores, Universidad Nacional de Córdoba, extensión, 2017, página 10
Bibliografía
1.Constitución Nacional.
2. CADH.
3. CIPDHPM.
4. 100 Reglas de Brasilia.
5. Material de los módulos 1,2 y 3 comunes. Control de constitucionalidad y convencionalidad.
6. Material de los módulos especiales. Familia y Vejez. Derecho Administrativo. Proceso Previsional. Control Constitucional y Convencional.
7. Derechos Humanos y Adultos Mayores, Universidad Nacional de Córdoba, extensión.
8. Cinco Pensionista c/ Perú.
9.Poblete Vilches c/ Chile.
10. Aportes para la aplicación de la nueva Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores por el Ministerio Público Fiscal 2017 Unidad Fiscal para la Investigación de delitos cometidos en el ámbito de actuación del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados Dirección General de Derechos Humanos, 2017.
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