Docentes Universitarios. Convenio de Transferencia de la Universidad Federal de la Patagonia Austral a la Universidad Nacional de la Patagonia Austral. Carácter nacional de los servicios prestados. Inclusión en la Ley 26.508
Docentes Universitarios. Convenio de Transferencia de la Universidad Federal de la Patagonia Austral a la Universidad Nacional de la Patagonia Austral. Carácter nacional de los servicios prestados. Inclusión en la Ley 26.508
2. La Ley 26.508 tuvo por finalidad poner fin a una omisión legal que colocaba al personal docente universitario que cumple tareas en las universidades nacionales, con dedicación simple, semiexclusiva o exclusiva no alcanzados por la Ley 22.929, en un status previsional, distinto y notoriamente inferior al de los docentes universitarios, que tiene dedicación exclusiva y cumplen los recaudos de la citada norma legal.
3. Del Convenio de Transferencia de la Universidad Federal de la Patagonia Austral a la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, resulta que se acordó que el personal docente transferido continuaría realizando sus funciones en las mismas condiciones y régimen aplicado en la Universidad Federal de la Patagonia Austral, hasta tanto que fuera reescalafonado para adecuarlo al resto de las Universidades Nacionales, oportunidad en la que debía garantizarse la antigüedad en la carrera y en el cargo para adecuarlo al resto del personal de las Universidades Nacionales (ver cláusula décimo primera del convenio ratificado por la Ley 2430 de la Provincia de Santa Cruz). Además, se acordó que las obligaciones y aportes patronales referidos al personal transferido anteriores al 1 de enero de 1996 quedarían a cargo de la provincia (cláusula decimocuarta).
4. La creación de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral fue producto del proceso de transformación de las instituciones de educación superior ya existentes en Santa Cruz, originado en el año 1987 a partir de la reformulación institucional generada en el Instituto Universitario de Santa Cruz y en los Centros de Estudios Terciarios ubicados en Río Turbio, Puerto San Julián, Caleta Olivia y Río Gallegos.. El marco legal que posibilitó este nucleamiento fue la Ley 2071/87 de Santa Cruz. La función de este organismo fue integrar y racionalizar la heterogénea estructura institucional existente. La estrategia de articular la oferta de educación superior en una única institución universitaria tuvo como finalidad sentar las bases para promover un mejor aprovechamiento del gasto público, tornándolo más productivo y útil para la sociedad.
5. Como resulta tanto de los antecedentes de la Ley 26.508 como de los de las normas referidas el personal transferido, tanto del Instituto Universitario de Santa Cruz a la Universidad Federal y de esta a la Universidad Nacional, no caben dudas de que el actor debe ser considerado comprendido en el ámbito personal de aplicación de la Ley 26.508, pues de los convenios suscritos a efectos de concretar la transferencia de los servicios educativos resulta con claridad que se reconoció a los docentes la antigüedad en la carrera y en el cargo.
6. Declarado el carácter nacional de la universidad, todos los servicios docentes prestados con anterioridad en las instituciones académicas sobre las que aquélla se fundó revisten el carácter de nacionales a efectos de su reconocimiento. En consecuencia, los prestados por el actor con anterioridad a la creación de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, deben ser considerados servicios docentes universitarios nacionales, pues la circunstancia de cambio del nivel o carácter académico de los establecimientos en donde laboró no puede constituirse en un obstáculo para que el docente tenga el reconocimiento de los servicios en el ámbito previsional, toda vez que esos servicios mantuvieron su naturaleza a pesar del cambio de status jurídico de los establecimientos donde fueron prestados.
AUTOS Y VISTOS
I.-Llegan las actuaciones a esta Sala en virtud del recurso de apelación deducido por la actora contra la sentencia definitiva por la que el juez de grado rechazó la demanda, impuso las costas por su orden y reguló honorarios de su letrado apoderado. Para así decidir, argumentó que no puede modificarse la naturaleza jurídica de las instituciones educativas donde la accionante laboró con anterioridad a la creación de la Universidad Nacional de la Patagonia, ni aplicar retroactivamente la Ley para transformar en nacionales los servicios docentes prestados.
El recurrente considera que el decisorio es arbitrario al no haber el magistrado evaluado el espíritu de la Ley 1307 de la Provincia de Santa Cruz y demás normativa aplicable al caso. Afirma que ha efectuado una interpretación parcial de la legislación que lo rige, que inexorablemente culmina en una discriminación irrazonable. Pone de resalto que al fundar la decisión solo menciona escuetamente la Ley antes referida, sin hacer referencia a su contenido que es, a su juicio, la piedra basal sobre la que debe interpretarse el carácter de las tareas universitarias docentes desempeñadas. Destaca que el referido cuerpo normativo fue sancionado y promulgado en 1979 y ratifica el convenio suscrito entre la Universidad Nacional del Sur y la Provincia de Santa Cruz que da lugar a la creación del Instituto Universitario de Santa Cruz como extensión de la Universidad Nacional del Sur.
Asegura que el error en el que incurre en la resolución recurrida es el de haber tomado como instrumento legal de creación de dicho Instituto Universitario una ratificación muy posterior a ese momento. Por otro lado, indica que el 22 de diciembre de 1990 se creó la Universidad Federal de la Patagonia Austral conforme convenio celebrado entre las provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego (Ley provincial 2212) determinándose que el Instituto Universitario de Santa Cruz pasaría a ser parte de la Universidad Federal y que su personal quedaría incorporado a la nueva institución. Advierte que prestó servicios de manera ininterrumpida durante todos los períodos acreditados, a pesar de las modificaciones y la transformación de la naturaleza jurídica de los establecimientos en donde lo hizo, mientras que la Ley 24.446 por la que se creó la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, en su art. 3° procuró proteger al personal de la universidades transferidas, garantizándoles una equivalencia respecto de categorías, funciones y situación de revista que evidencia, a su juicio, una continuidad en la prestación del servicio docente. Cita el caso del Instituto Universitario Nacional de Arte (IUNA) en el que la propia Administración Nacional de la Seguridad Social reconoció de manera retroactiva el carácter docente universitario a servicios prestados en instituciones terciarias.
II.- En primer término, es preciso recordar que los regímenes especiales se justifican por el tipo de desempeño que se considera relevante para la comunidad por distintos motivos, o porque las caracterísiticas particulares de las tareas o de las personas que la realizan, requieren un tratamiento específico. Están regulados por un marco normativo propio, separado del régimen general, con distintos requisitos para acceder al beneficio, así como para el cálculo y movilidad de los haberes de las prestaciones. Están diseñados para quienes desarrollan una verdadera carrera en la actividad objeto de tutela, ya que es ésta, justamente, la que explica y fundamenta un tratamiento diferente.
Es evidente que el actor ha permanecido sin solución de continuidad en la carrera docente universitaria, tal como lo reconoció la propia demandada al denegar el beneficio que también solicitó en el marco del Decreto 137/05. En consecuencia, la cuestión a dilucidar no se centra en determinar si se desempeñó o no en el ámbito universitario, sino si lo hizo en el ámbito nacional tal como lo exige la Ley 26.508, o bien la prestación se concretó parcialmente en el ámbito nacional y en el ámbito provincial y por esa razón debe considerarse que no reune los veinticinco años de servicios docentes universitarios nacionales que le permitirían quedar comprendido en las previsiones del regimen especial.
Ahora bien, como surge de la reseña histórica obrante en la página web de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral la creación de esa institución fue una aspiración de varias décadas. En 1962 se constituyó el primer Centro de Estudios Superiores adscripto a la Universidad Nacional del Sur que se conviritió en el primer antecedente institucional de enseñanza de nivel superior universitario en la región. Este centro, que luego dio lugar al Instituto Universitario de Santa Cruz, junto con una serie de de Centros de Estudios Terciarios no-universitarios constituyeron la base de creación de la Universidad Federal de la Patagonia Austral, que desde 1991 funcionó bajo el régimen de universidades provinciales. La transferencia efectiva a la jurisdicción nacional se concretó en el mes de enero de 1996. Las instituciones preexitentes a la Universidad se propusieron desde 1987 organizar la Educación Superior en la Patagonia Austral. Esta vocación regional es la que permitió que en 1989 la recién creada Provincia de Tierra del Fuego formalizara su participación en el proyecto, mediante un tratado que suscribieron los Gobernadores de las provincias, con la perspectiva de que las Unidades Académicas funcionaran en cuatro localidades Santacruceñas y en Tierra del Fuego.
Este proceso de crecimiento continuo fue el producto del apoyo y del estímulo constante de las comunidades del sur del continente así como del esfuerzo de docentes alumnos y del pesonal técnico y de administración, que permitieron el desarrollo, crecimiento y normalización de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral.
III.- Ahora bien, debe recordarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho, en una jurisprudencia reiterada, que las leyes previsionales deben interpretarse conforme a la finalidad que persiguen (Fallos: 319: 610, 995; 322:2676, entre otros) y que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional garantiza los beneficios de la seguridad social con carácter integral e irrenunciable (Fallos: 318:2436; 319: 402; 321:2453 entre otros). Es claro entonces que, en esta materia, el rigor de los razonamientos lógicos debe ceder a fin que no se desnaturalicen los principios que la informan (Fallos 311: 2435; y causa “Duant, Cristóbal Sebastián c/ Administración Nacional de la Seguridad Social”, pronunciamiento del 16 de marzo de 2010).
Las normas deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, sin violentar su significado específico, máxime cuando aquél concuerda con la aceptación corriente en el entendimiento común y la técnica legal empleada en el ordenamiento jurídico vigente y computando que los términos empleados en la norma no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los conceptos. En este orden y si bien la primera fuente de interpretación de la Ley es su letra, la exégesis de la norma debe practicarse sin violación tanto de su texto como de su espíritu.
La Ley 26508 tuvo por finalidad poner fin a una omisión legal que colocaba al personal docente universitario que cumple tareas en las universidades nacionales, con dedicación simple, semiexclusiva o exclusiva no alcanzados por la Ley 22.929, en un status previsional, distinto y notoriamente inferior, al de los docentes universitarios, que tiene dedicación exclusiva y cumplen los recaudos de la citada norma legal.
De esta manera, el legislador buscó reparar una situación discriminatoria-incompatible con los principios constitucionales consagrados en los artículos 16 y 43 de la Constitución Nacional y sus similares de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, entre ellos el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- en que se encontraba el personal docente, con dedicación simple, semiexclusiva o exclusiva que se desempeña en las universidades nacionales. Consideró que el estímulo de la actividad docente universitaria resultaba prioritario para el progreso del país y reconoció al igualarlos con el resto de los niveles docentes, una prolongada dedicación a la enseñanza. En definitiva, trató de corregir una situación injusta respecto de los docentes universitarios, que no reunían los requisitos para acceder al régimen de la Ley 22.929 y a su vez restituyó el concepto de movilidad de los haberes previsionales para todos los docentes de las Universidades Nacionales.
Del análisis armónico de las normas nacionales y provinciales en juego resulta la continuidad entre una y otra institución y la de las tareas docentes desarrolladas por Isola en el Instituto Universitario de Santa Cruz, la Universidad Federal de la Patagonia Austral y la Universidad Nacional de la Patagonia Austral.
Obsérvese que del Convenio de Transferencia de la Universidad Federal de la Patagonia Austral a la Universidad Nacional de la Patagonia Austral resulta que se acordó que el personal docente transferido continuaría realizando sus funciones en las mismas condiciones y régimen aplicado en la Universidad Federal de la Patagonia Austral, hasta tanto que fuera reescalafonado para adecuarlo al resto de las Universidades Nacionales, oportunidad en la que debía garantizarse la antigüedad en la carrera y en el cargo para adecuarlo al resto del personal de las Universidades Nacionales (ver clausula décimo primera del convenio ratificado por la Ley 2430 de la Provincia de Santa Cruz). Además se acordó que las obligaciones y aportes patronales referidos al personal transferido, anteriores al 1 de enero de 1996 quedarían a cargo de la provincia (cláusula décimo cuarta).
Como puede apreciarse, la creación de la Universidad fue producto del proceso de transformación de las instituciones de educación superior ya existentes en Santa Cruz, originado en el año 1987 a partir de la reformulación institucional generada en el Instituto Universitario de Santa Cruz y en los Centros de Estudios Terciarios ubicados en Río Turbio, Puerto San Julián, Caleta Olivia y Río Gallegos.. El marco legal que posibilitó este nucleamiento fue la ya referida Ley 2071/87 de Santa Cruz. La función de este organismo fue integrar y racionalizar la heterogénea estructura institucional existente. La estrategia de articular la oferta de educación superior en una única institución universitaria tuvo como finalidad sentar las bases para promover un mejor aprovechamiento del gasto público, tornándolo más productivo y útil para la sociedad.
IV. Luego de analizar las constancias obrantes en la causa y el plexo normativo aplicable a la situación del Sr. Isola, a la luz de los principios hermeneúticos antes referidos se llega a la convicción de que no es razonable la postura que sustenta el organismo previsional en la resolución impugnada, ni que tampoco lo es, la decisión apelada. En efecto, como resulta tanto de los antecedentes de la Ley 26.508 como de los de las normas referidas el personal transferido, tanto del Instituto Universitario de Santa Cruz a la Universidad Federal y de ésta a la Universidad Nacional, no caben dudas de que el actor debe ser considerado comprendido en el ámbito personal de aplicación de la Ley 26.508 pues, como ya se señalara, de los convenios suscritos a efectos de concretar la transferencia de los servicios educativos resulta con claridad que se reconoció a los docentes la antigüedad en la carrera y en el cargo.
De este modo, declarado el carácter nacional de la universidad todos los servicios docentes prestados con anterioridad en las instituciones académicas sobre las que aquélla se fundó revisten el carácter de nacionales a efectos de su reconocimiento.
En consecuencia, los prestados por el actor con anterioridad a la creación de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, deben ser considerados servicios docentes universitarios nacionales pues la circunstancia de cambio del nivel o carácter académico de los establecimientos en donde laboró no puede constituirse en un obstáculo para que el docente tenga el reconocimiento de los servicios en el ámbito previsional, toda vez que esos servicios mantuvieron su naturaleza a pesar del cambio de status jurídico de los establecimientos donde fueron prestados. Así también lo entendió el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en su dictamen legal N° 37 en relación al personal docente del IUNA, cuya situación reviste caracterísiticas similares al del actor y que condujo al organismo previsional a incorporar a dicha institución en la nómina de universidades nacionales.
Una exégesis distinta conduciría a una exclusión contraria al espíritu de la Ley que buscó reparar una situación discriminatoria que se reiteraría en la causa de aplicar literalmente y sin atender a su propósito. La Corte Suprema ha señaldo que la reglamentación de una materia tan trascendente “debe ser razonable reconociendo el derecho de los beneficiarios a una subsistencia decorosa y acorde con la posición que tuvieron durante su vida laboral (Fallos: 279:389; 280:424; 292:447; 293:235; 300:84, 571; 305:866)” y que “el objetivo preeminente” de la Constitución es lograr el “bienestar general” (Fallos:278:313), lo cual significa decir la justicia en su más alta expresión, esto es la justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que esta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilización".
No se trata entonces, en el particular, de desconocer las palabras de la Ley sino de dar preeminencia a su espíritu, a sus fines, al conjunto armónico del ordenamiento jurídico y a los principios fundamentales del derecho en el grado y jerarquía en que éstos son valorados por el todo normativo". Así el Alto Tribunal, estimó que una interpretación exclusivamente literal debía ser rechazada cuando “arribe a conclusiones reñidas con las circunstancias singulares del caso o a consecuencias concretas notoriamente disvaliosas”, pues “de lo contrario, aplicar la Ley se convertiría en una tarea mecánica incompatible con la naturaleza misma del derecho
Por los motivos expuestos, el Tribunal RESUELVE: 1) Revocar la sentencia apelada y ordenar al organismo administrativo que en el término de treinta dias otorgue el beneficio previsional del actor en el marco de la Ley 26.503 y abone las sumas que se le adeudan desde la fecha de solicitud de la prestación (conf. Resolución SSS N° 33/2009, 2) Imponer las costas de la alzada por su orden, 3) Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se encuentre aprobada la liquidación definitiva.
Victoria Perez Tognola. Adriana Claudia Cammarata. Viviana Patricia Piñeiro. Juezas de Cámara
AUTOS Y VISTOS:
I- En atención a lo manifestado por la parte actora en el recurso de aclaratoria presentado y advirtiéndose el error involuntario incurrido en la sentencia definitiva referida, respecto del número de la Ley aplicada donde dice en el “... Resuelve: 1) Revocar la sentencia apelada y ordenar al organismo administrativo que en el término de treinta días otorgue el beneficio previsional del actor en el marco de la Ley 26.503...” debe decir “ en el marco de la Ley 26508" por lo que se aclara dicho pronunciamiento conforme las facultades conferidas por los arts. 36 inc. 3° y 166 inc. 2° del CPCCN.
Por ello, el Tribunal RESUELVE: 1) Aclarar la sentencia definitiva referida de conformidad con lo expuesto precedentemente.
Regístrese, notifíquese y remítase.
Victoria Perez Tognola. Adriana Claudia Cammarata. Viviana Patricia Piñeiro. Juezas de Cámara.
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